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慈善捐款下降 慈善立法“难产”

发布时间:2013/9/25 22:45:26

 

 大多数慈善组织均面临公众对其透明度、执行力、工作效率的质疑。整个公益慈善行业,特别是一些传统的慈善机构,公信力跌入谷底。因为不信任传统的慈善机构,一些公众和一些重要捐赠人、捐赠机构,开始减少其捐赠行为
 
  法治周末记者 高原
 
  2013年9月21日,民政部主管的中民慈善捐助信息中心正式发布《2012年度中国慈善捐助报告》。值得注意的是,2012年我国年度捐赠总额连续第二年下降,其中红会系统接收捐赠下降超过两成。
 
  捐款数额的下降,再度引发公众对慈善组织透明度、执行力、工作效率的质疑,同时折射出目前中国慈善事业的困境。
 
  捐款数下降
 
  报告显示,2012年度超过亿元的大额捐赠有34笔,明显少于2011年的41笔。这些大额捐赠的总量约为64.37亿元,约占2012年度全国捐赠总量的7.88%,明显低于2011年的13.94%。
 
  对于捐赠总额下降的原因,民政部社会福利与慈善事业促进司副司长徐建中表示,主要可归为全球经济形势持续低迷、重大自然灾害减少、“问责风暴”的持续负面影响和盲目捐赠行为的大量减少等。
 
  徐建中称,2011年公众对公益慈善行业的“问责风暴”,在2012年持续发酵,影响范围波及全部社会组织,大多数慈善组织均面临公众对其透明度、执行力、工作效率的质疑。整个公益慈善行业,特别是一些传统的慈善机构,公信力跌入谷底。因为不信任政府和慈善机构,一些公众和一些重要捐赠人、捐赠机构,开始减少其捐赠行为,从而直接影响当年的捐赠量。
 
  同时,捐赠人权利意识开始觉醒,盲目捐赠的行为大量减少。随着信息技术的发展,人们获取信息的途径更加方便、快捷,捐赠人对知情权、参与权、问责权的要求越来越强烈,而慈善机构的信息透明能力和服务效率的提升无法完全满足捐赠人的需要,从而在一定程度上制约了他们的捐赠积极性。
 
  此前3个月,中国社科院发布的慈善蓝皮书《中国慈善发展报告(2013)》显示,去年中国红十字会接收国内社会捐赠款物总量下降近三成,报告认为,源自公众质疑的慈善界公信力2011年“触底”,未在2012年“回升”。
 
  该报告指出:“官办社团组织频频遭遇严重信任危机,充分表明对他们的去行政化改革势在必行、刻不容缓。”
 
  慈善蓝皮书主编、中国社科院社会政策研究中心副主任杨团在接受法治周末记者采访时表示,捐赠下降的原因有三个:首先是受2008年以来经济下行的影响,在2012年各种影响集中爆发,经济上的国进民退,对于以民营企业和民众为主体的社会捐赠总量产生了重要影响。
 
  其次是因“郭美美事件”等2011年“问责风暴”的影响。公众产生逆反心理,正式组织之外的公民捐赠空间大为拓展,而包括网络捐赠在内的非正式组织捐赠基本上未在统计之列。
 
  此外,还受税收政策的影响。我国正式登记注册的三类民间社会组织中,民办非企业单位并未获得与社团和基金会一样的慈善公益捐赠税前扣除资格,致使有关捐赠难以落实,甚至绕道而行。
 
  慈善监管期待透明
 
  根据网络调查显示,对于公益慈善组织,公众最希望了解的是善款去向与使用状况,“而这些,恰恰是公益慈善组织在信息披露时做得较差的部分。”中民慈善捐助信息中心副主任刘佑平说。
 
  受访专家表示,汶川大地震以来,中国的公益慈善事业发展迅速,而中国慈善行业的管理体制,依然延续传统计划经济体制下的思路,如双重登记制度、僵化的税收机制、严格的募捐许可等,挫伤了民间公益热情;而在督促公益组织透明化、规范化管理等方面又进展有限。
 
  北京师范大学公益研究院院长王振耀在接受法治周末记者采访时说:“我们可以借鉴国外的一些成功经验,起码接受捐款的单位应该公示花钱的进展,是否花了,钱花到哪里了;还没花出去是什么原因,何时会花这笔钱,应该给大家报告一下。”
 
  法治周末记者了解到,香港红十字会近十年的年报,每一份年报均列出筹款报告和财务收支。每份年报均附有“核数报告”,即长达50页左右的全英文专业报表,每个市民都可以通过网页或电话查询善款流向。
 
  澳门红十字会在前往灾区援建项目时,工作人员的住宿是由红会统一管理支付费用,但餐费、水电费等都是自掏腰包。所有这些透明化措施的唯一目的就是让民众清楚他们的捐赠都花在了什么地方。
 
  在有些发达国家,慈善组织为了赢得公众的信任、募集更多的善款,会主动公开账目并接受公众的质询,很多基金会都会聘任第三方审计机构来对其每年的财务状况进行审计。
 
  美国对于慈善机构的监督途径很多,同时也非常严格,如设立行业评级与社会监督。
 
  美国慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级,级别从高到低,分为4星到无星,同时提供各个标准下的前十排行榜,其中不少是负面排行,比如筹款回扣率排行、财务危机排行、劣等机构CEO薪水排行、赠款囤积花不出去排行等。在这种监督力量的推动下,慈善机构纷纷提高自己运作透明度。
 
  王振耀表示:“法律建设的滞后会对监督体系建设带来不利影响。举个例子,现在规定慈善组织运作的行政成本不能超过10%,据我了解,如果按照这个标准,绝大部分慈善组织是无法运作的,连人员工资都成问题。国外的行政成本一般定在最少20%,我们现在这个太低了。”
 
  慈善法“难产”
 
  一直以来,社会各界专家都在不断呼吁慈善立法,其目的就在于推动中国慈善事业的健康发展,对中国慈善组织公信力不足、政府监管不到位等问题通过立法来进一步规范。
 
  近些年来,我国慈善立法工作一直在进行,但却一直处于“难产”之中。
 
  在中国的立法程序中,“慈善法”的出台,需要由国务院委托民政部起草草案,后者起草完成之后报送国务院法制办修改、审定,再提交国务院常务会议,通过后再报送全国人大常委会完成最终的立法工作。
 
  自2005年民政部启动慈善立法以来,8年过去了,仍无法律出台的明确时间表。
 
  据法治周末记者了解,民政部在2005年即提出了慈善法的立法建议;2006年进入立法程序,2009年由民政部起草的慈善法草案便递交国务院法制办,但至今仍未提交全国人大。
 
  在民政部把草案提交国务院法制办差不多一年之后,后者于2010年7月末在苏州组织召开中英慈善立法研讨会,这次会上披露的消息,可以看做是对前一阶段“慈善法”立法工作的总结。时任国务院法制办副主任郜风涛介绍了“慈善法”立法的主要思路。
 
  郜风涛披露,当前的草案共分为9章59条,主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。
 
  作为一部被寄予厚望的法律,“慈善法”的制定工作选择以社会管理创新为突破口,郜风涛透露将进一步创新慈善组织的登记管理体制,切实通过制定“慈善法”,在法律层面解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈,使得慈善组织,尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更加宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。
 
  同时,目前我国涉及慈善捐助的法律法规多属于行政法规、部门规章,这些法律法规立法层次不高,法律制度上存在着缺失和相关制度不配套以及可操作性不强或过时的情况。
 
  法律上的缺失,导致我国刚刚起步的慈善事业处于无序混乱的状态,特别是缺乏法律的外部监督和调整。以至于近年来,原本应该是“人道,互助”的代名词的中国红十字会,屡屡陷入诚信危机当中;而“汶川大地震”后,又爆出灾区擅自挪用善款,修建豪华办公楼等一些问题。
 
  清华大学NGO研究所所长王名在接受法治周末记者采访时表示:“慈善领域内不能发生国进民退,习惯包揽一切的政府需要检讨:哪些是该做的,哪些是不该做的。”而对于这些顾虑需要在“慈善法”中加以明确。
 
  从管理体制上来看,王振耀表示:当前的慈善事业缺乏高层协调性机构,慈善事业行政化倾向明显,慈善资源的行政垄断较为严重。
 
  面对这些慈善管理体制上的问题,除了立法的错位和缺位,王振耀指出当前的立法体制单一,社会立法行政化,也阻碍了慈善立法的进程。 

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